30 років Конституції України: як її приймали, чи змінять після війни, вступу в ЄС та коли можливі вибори

Конституція України, яка 28 червня відзначає 30-річчя з дня ухвалення, залишається фундаментом державності навіть в умовах повномасштабної війни. Саме Основний Закон визначає межі влади, гарантує права і свободи громадян, а також встановлює правила функціонування держави під час воєнного стану.

Чи справді Україна майже п'ять років жила без власної Конституції? Чому її ухвалення стало результатом складних політичних компромісів? Чи доведеться змінювати Основний Закон після вступу до Європейського Союзу? Які права можуть бути обмежені під час воєнного стану та чи можливі сьогодні вибори й мирні зібрання?

Про це в інтерв'ю TrueUA розповіла завідувач кафедри конституційного права Національної академії внутрішніх справ, кандидат юридичних наук, доцент Катерина Сьох.

Чому Конституція є фундаментом держави

— Виповнюється 30 років від дня ухвалення Конституції України. Наскільки важливою є Конституція для будь-якої країни?

— Конституція для держави є надважливим документом. Вона встановлює засади публічного управління в державі, закріплює діяльність органів державної влади, права і свободи людини, а також механізм їхнього захисту. Крім того, Конституція встановлює межі повноважень органів державної влади. І взагалі без Конституції не може існувати правова держава.

Адже саме від Конституції походить прийняття інших нормативно-правових актів. Якщо не буде Конституції, ми не матимемо того фундаменту, на основі якого формується правова система держави. Не буде єдиного документа, який чітко встановлюватиме порядок управління і визначатиме, що саме має бути так, а не інакше.

Простіше кажучи, Конституція України — це суспільний договір між народом і державою, де чітко визначено, що влада не є безмежною, а людина є найвищою соціальною цінністю. І тільки на цих принципах — що вся влада належить народу, а людина є найвищою цінністю — може існувати правова держава. Тому Конституція — це надважливий документ.

Як Україна жила без Конституції після проголошення незалежності

— Як Україна майже п'ять років прожила без Основного Закону? Чи були у світі ще такі приклади, коли після проголошення незалежності країни до ухвалення основного закону проходило багато років?

— Так, після проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року ми дійсно жили за Конституцією УРСР 1978 року. І проіснували в такому форматі до 1995 року.

Проте ще в 1990 році була прийнята Декларація про державний суверенітет України. Вона встановила чіткий механізм публічного управління державою. Було визначено, як мають працювати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також засади державного управління.

На основі Конституції УРСР та цієї Декларації ми проіснували до 1995 року. У 1995 році був укладений Конституційний договір між президентом та Верховною Радою, де сторони домовилися про те, як управлятиметься держава та як розподілятимуться повноваження між президентом і Верховною Радою. Були чітко визначені процеси державного управління, де вже йшлося про суверенну Україну та про те, як вона функціонуватиме до ухвалення нової Конституції у 1996 році.

Тобто з 1991 по 1996 рік ми жили за Конституцією УРСР, але водночас діяли установчі документи — Декларація про державний суверенітет України та Конституційний договір між органами державної влади. Уже після цього, у 1996 році, була прийнята Конституція України.

Чи був це унікальний випадок? Ні. У світі також були подібні приклади. Наприклад, Косово або Чехія та Словаччина після розпаду Чехословаччини. Вони також певний час жили за документами тимчасового характеру, які містили установчі норми. Можливо, цей перехідний період був не таким тривалим, як в Україні, але він також існував.

Як Україна жила без Конституції після проголошення незалежності

— Чому так довго не могли ухвалити Конституцію України? На які поступки довелося піти різним партіям і фракціям? Які найбільші суперечності існували між ними?

— Це був довготривалий процес із цілком об'єктивних причин. Насамперед причиною став політичний конфлікт. З одного боку була Комуністична партія, з іншого — Народний рух України. Вони мали різні погляди на державне управління. Коли почалася розробка тексту Конституції, стало зрозуміло, що політичні сили по-різному бачать модель управління державою.

Одним із найспірніших питань була форма державного правління. У світі існують різні форми правління — парламентська, президентська, змішана. І постало питання: якою має бути Україна? Яке місце в цій системі має займати президент? Яким має бути місце парламенту? Якими мають бути їхні взаємні стримування і противаги? Саме це стало одним із головних конфліктів.

Наступним питанням була державна символіка. Одні вважали, що прапор не повинен бути синьо-жовтим, інші пропонували залишити стару символіку або не поспішати із запровадженням нової. У результаті зупинилися на нашому синьо-жовтому прапорі.

Ще одним дуже спірним питанням була державна мова. Як і сьогодні, мовне питання тоді також викликало серйозні дискусії. Якщо відкрити статтю 10 Конституції, можна побачити, що українська мова визначена державною. Водночас там згадується про мови національних меншин і окремо виділено російську мову. Саме навколо цього й точилися дискусії між політичними силами. Одні наполягали, що українська має бути єдиною державною мовою, інші хотіли надати російській особливий статус на державному рівні. У підсумку було знайдено компроміс, який ми сьогодні бачимо у статті 10 Конституції.

Ще одним складним питанням був статус Криму. Одні політичні сили вважали, що Крим не повинен мати автономного статусу, інші наполягали на створенні Автономної Республіки Крим. Компроміс полягав у тому, що Автономна Республіка Крим отримала автономний статус, а місто Севастополь — спеціальний статус.

Усі ці компроміси були дуже складними. Саме тому переговори тривали довго, виникали конфлікти, засідання переносилися, сторони шукали домовленості. До цього додалися дострокові вибори 1994 року та політичні процеси середини 90-х років.

У результаті, після укладення Конституційного договору між президентом Леонідом Кучмою та Верховною Радою, стало зрозуміло, що далі відкладати ухвалення Конституції вже неможливо. І саме в ніч з 27 на 28 червня 1996 року була прийнята Конституція України.

Це був дуже тривалий процес, але я особисто пишаюся нашою Конституцією, тому що в ній закладені найважливіші засади державного управління. І найголовніше — людина визначена найвищою соціальною цінністю в державі. Права людини, які гарантує Конституція, мають один із найширших переліків, який тільки може бути.

— На приклади конституцій яких країн спиралися автори під час розробки проєкту Конституції України?

— Коли Україна стала незалежною, вже тоді було визначено пріоритетний напрям розвитку нашої держави — європейська інтеграція. Ми визначили курс на Європу. Тому Конституції, які аналізували наші політики, були насамперед конституціями європейських держав.

Звісно, щодо тих питань, які були спірними, ми брали за основу окремі положення конституцій інших країн, якщо вони давали відповіді на ті виклики, які постали перед українськими політиками.

Наприклад, Конституція Франції стала одним із орієнтирів під час визначення форми державного правління, адже у Франції діє змішана форма правління. На той момент вона справді допомогла нам сформувати власну модель. Сьогодні Україна є парламентсько-президентською республікою. До речі, у 1996 році, коли ухвалювалася Конституція, Україна була президентсько-парламентською республікою. Саме тому окремі положення Конституції Франції стали основою для формування цієї моделі.

Щодо Конституції Німеччини, то в ній дуже ґрунтовно прописані права людини. Саме тому ми також брали її за основу, як і Конституцію США, під час формування другого розділу Конституції України, присвяченого правам і свободам людини.

Також використовували положення Конституцій Італії та Іспанії. Тобто перелік таких держав досить великий. Ми брали окремі підходи й принципи, які допомогли сформувати українську Конституцію.

Проте хочу наголосити: Конституція України є унікальною. Ми не повторюємо жодну іншу країну. У нас немає дослівного запозичення чи переписування норм. Наша Конституція увібрала історичні цінності українського народу та визначила власний напрям розвитку держави. Це документ, побудований саме на цінностях нашого суспільства.

— Найголовніше: чим Конституція незалежної України відрізняється від Конституції УРСР?

— Передусім тим, що в Конституції УРСР людина не визнавалася найвищою соціальною цінністю. Це була, радше, авторитарна Конституція, ніж демократична. Основним об'єктом її регулювання була держава. Основний акцент робився на державній власності, а не на праві власності людини, як це закріплено сьогодні.

Нинішня Конституція гарантує кожному право власності. Вона визначає різні її форми — державну, комунальну та приватну.

Також Конституція УРСР не приділяла належної уваги цінностям народу. Не було такого рівня народовладдя і демократії, який ми маємо сьогодні. Вона була максимально зосереджена на державі та державному регулюванні, а не на людині. Так, вона також визначала систему державного управління та порядок діяльності органів влади. Проте людина не була в центрі цієї системи.

Саме тому найбільшою відмінністю є стаття 3 Конституції України, якою ми справді можемо пишатися. Вона визначає, що людина, її життя і гідність є найвищою соціальною цінністю.

Тобто все, що відбувається в державі, має бути насамперед спрямоване на людину, а вже потім — на систему державного управління.

Чи доведеться змінювати Конституцію після війни та вступу до ЄС

— Які статті Конституції, на вашу думку, сьогодні варто було б модернізувати, доповнити або, можливо, змінити?

— Сьогодні Конституція переживає один із найскладніших періодів свого існування. Водночас саме її стабільність значною мірою допомагає державі функціонувати під час воєнного стану.

Положення Конституції чітко передбачають, наприклад, можливість обмеження окремих прав людини. Коли ухвалювали Конституцію, ніхто не міг передбачити, що Україна зіткнеться з повномасштабною війною. Проте стаття 64 Конституції чітко визначає можливість обмеження окремих прав під час воєнного або надзвичайного стану. І саме це сьогодні також допомагає державі діяти в межах Конституції.

Крім того, Конституція визначає порядок діяльності президента, органів державної влади, військових адміністрацій та інших інституцій в умовах воєнного стану.

Чи потрібно її модернізувати? На сьогодні Конституція є надзвичайно важливим документом. Можливо, зараз вона й не потребує кардинальних змін, але ми живемо в сучасному світі, який постійно ставить перед Україною нові виклики. Тому повністю уникнути внесення змін до Конституції в майбутньому навряд чи вдасться.

Після завершення війни Україні потрібно буде переосмислити власний шлях розвитку. Саме від цього залежатиме, які процеси відбуватимуться в державі та які зміни можуть бути внесені до Конституції.

Не варто також забувати, що Україна перебуває на шляху до членства в Європейському Союзі. А європейське право передбачає необхідність приведення національного законодавства у відповідність до права ЄС. Саме тому Конституцію також доведеться певною мірою адаптувати.

Принцип верховенства права Європейського Союзу передбачає, що законодавство держав-членів має відповідати європейським стандартам. Конституція України не стане винятком. Разом із тим будь-які зміни повинні здійснюватися виключно з дотриманням принципу верховенства права. Сьогодні триває реформування судової влади, інших органів державної влади. І саме результати цих реформ також можуть стати підставою для внесення окремих змін до Конституції. Крім воєнних викликів, важливим фактором залишається європейська інтеграція.

Тому напрямів для вдосконалення Конституції справді багато. Однак усе залежатиме від того, коли і за яких умов завершиться війна, а також від темпів євроінтеграції.

— Чи справді вступ України до Європейського Союзу вимагатиме змін до Конституції?

— Ніхто не переписуватиме Конституцію повністю. Але якщо звернути увагу на зміни, які вже відбулися у 2014, 2015 та 2019 роках, то можна побачити, що євроінтеграційні процеси вже вплинули на її зміст.

Наприклад, із Конституції зник окремий розділ, присвячений прокуратурі, який був інтегрований до розділу про правосуддя. Це пов'язано із судовою реформою, яка є однією з вимог європейської інтеграції та спрямована на забезпечення принципу верховенства права. Не хочу зараз детально зупинятися на всіх цих процесах, адже про них можна говорити дуже довго. Але факт залишається фактом — певні зміни до Конституції вже були внесені.

Чи будуть вони надалі? Я думаю, що так. Україна вже розпочала переговорний процес щодо вступу до Європейського Союзу. Один із перших переговорних кластерів стосується саме верховенства права, судової системи, реформування державних інституцій та захисту прав людини.

Водночас я не думаю, що майбутні зміни будуть кардинальними. Права людини в нашій Конституції вже максимально відповідають європейським стандартам, принцип верховенства права також закріплений.

Можливо, певні зміни стосуватимуться судової влади або місцевого самоврядування. Адже у 2015 році в Україні стартувала реформа децентралізації, а у 2020 році завершилося формування територіальних громад. Водночас Конституція не зазнала настільки масштабних змін, як саме місцеве самоврядування. Ми вже майже десять років живемо в умовах цієї реформи, тому питання конституційного врегулювання місцевого самоврявання залишається актуальним.

До речі, в Європейському Союзі розвиток місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення, адже саме його вважають однією з основ розвитку держави. Тому саме в цьому розділі Конституції зміни цілком можливі.

— Що говорить Конституція про державну мову?

— Конституція чітко визначає, що в Україні функціонує державна мова, і жодних винятків тут немає.

Якщо говорити про закон України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", то його головною метою було підкреслити, що в Україні єдиною державною мовою є українська. Він зобов'язав органи державної влади, посадових осіб та всіх, хто надає публічні послуги, використовувати саме державну мову. Тому можна сказати, що цей закон суттєво посилив практичну реалізацію положень Конституції щодо державної мови.

До речі, зміни до статті 10 Конституції можливі лише через всеукраїнський референдум, оскільки вона міститься в першому розділі Конституції. Тобто Верховна Рада самостійно не може змінити ці положення.

Усі питання, що стосуються державної мови, громадянства та основ конституційного ладу, можуть бути змінені лише за спеціальною процедурою із проведенням всеукраїнського референдуму. Очевидно, що в умовах воєнного стану провести такий референдум неможливо. Саме тому сьогодні жодних змін до цих положень Конституції не відбувається.

— Конституція України дуже сучасна і прогресивна?

— Я справді пишаюся нашою Конституцією. Під час вивчення конституцій інших держав, зокрема європейських, я ознайомилася практично з усіма їхніми основними законами. Я не можу сказати, що вони гірші за нашу. Але, на мою думку, Конституція України є однією з найкращих. Вона ухвалювалася вже в сучасніших історичних умовах — у 1996 році. Більшість європейських конституцій були прийняті значно раніше.

Наша Конституція врахувала найсучасніші на той момент підходи до державного управління. Ми вже тоді закріпили принцип, що людина є найвищою соціальною цінністю. Також ми передбачили практично весь комплекс прав людини, який відповідає європейським стандартам. Наприклад, положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, до якої Україна приєдналася вже після ухвалення Конституції, значною мірою відповідають тим гарантіям, які були закладені в Основному Законі.

Воєнний стан і Конституція: чи можливі вибори та які права можуть обмежувати

— Що говорить Конституція про вибори під час воєнного стану?

— Передусім хочу наголосити, що під час воєнного стану окремі права людини можуть бути обмежені. Почну саме з цього. Стаття 38 Конституції гарантує кожному право брати участь в управлінні державними справами. Водночас стаття 64 Конституції передбачає можливість обмеження окремих прав під час воєнного або надзвичайного стану. Це означає, що держава може встановлювати спеціальний порядок реалізації окремих конституційних прав.

Право брати участь у виборах також належить до тих прав, реалізація яких може бути обмежена. Водночас це не означає порушення прав людини. Йдеться лише про спеціальний механізм реалізації цих прав у період воєнного стану. Звичайно, такі обмеження не повинні призводити до узурпації влади чи виходити за межі Конституції. Вибори — це реалізація народовладдя. Саме народ визначає, хто має управляти державою. Разом із тим Конституція не містить прямої норми, яка б прямо забороняла проведення виборів під час воєнного стану.

Саме тому необхідно звертатися також до закону України "Про правовий режим воєнного стану", який визначає особливості функціонування держави в цей період. Цей закон передбачає, що під час дії воєнного стану вибори не проводяться. Тому ні президентські, ні парламентські, ні місцеві вибори під час воєнного стану проводитися не можуть.

Хочу також звернути увагу на ще одну важливу норму Конституції. Вона визначає, що Верховна Рада не може припинити свої повноваження до моменту набуття повноважень парламентом нового скликання.

Якщо провести вибори неможливо, то чинний парламент продовжує виконувати свої повноваження. Я розумію, що навколо цього питання тривають дискусії, у тому числі серед науковців. Думки можуть відрізнятися. Але ми повинні виходити насамперед із Конституції та законів України.

— Ви вже згадали, що під час воєнного стану окремі права людини можуть бути обмежені. Я так розумію, йдеться, зокрема, про участь у виборах, мобілізацію. Які ще права можуть бути обмежені?

— Насправді таких прав досить багато. Я завжди наголошую: людина має знати не лише свої права, а й межі їх реалізації в умовах воєнного стану. Стаття 64 Конституції України чітко визначає перелік прав, які не можуть бути обмежені навіть під час воєнного або надзвичайного стану.

До них належать право на життя, право на повагу до людської гідності, право на свободу та особисту недоторканність, гарантії захисту від свавільного арешту, а також низка інших прав.

Водночас існують права, які Конституція дозволяє обмежувати. Наприклад, право на таємницю листування, телефонних розмов та іншої кореспонденції, свободу пересування, свободу слова, свободу світогляду і віросповідання, недоторканність житла. Також можуть обмежуватися політичні права — право на мирні зібрання, участь у виборах, діяльність політичних партій та громадських об'єднань. Перелік цих прав не є надто великим, однак кожне з них має велике значення для людини.

Хочу ще раз наголосити на статті 8 закону України "Про правовий режим воєнного стану". Саме вона визначає механізми реалізації цих обмежень. На підставі указу президента створюється військове командування, яке разом із військовими адміністраціями визначає, які саме обмеження необхідні на певній території. Ми розуміємо, що ситуація в регіонах різна, тому й рішення можуть відрізнятися. Наприклад, комендантська година. В одних регіонах вона діє в певний проміжок часу, в інших її взагалі немає. Наприклад, в Ужгороді комендантської години немає.

Тобто військове командування оцінює рівень загроз і, виходячи з цього, встановлює відповідні обмеження. Тому сьогодні окремі конституційні права дійсно можуть бути обмежені. І це є правомірним.

Це не означає, що держава порушує Конституцію чи права людини. Навпаки, Конституція прямо передбачає можливість таких обмежень, а також вони відповідають міжнародним договорам, які Україна взяла на себе. Зокрема, йдеться про Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод. Саме ця Конвенція покладає на державу обов'язок забезпечувати права людини.

Якщо держава виходить за межі дозволених обмежень або порушує права людини, кожен громадянин має право звернутися до Європейського суду з прав людини. Для України сьогодні це питання є дуже актуальним. З одного боку, позитивно, що люди знають про такий механізм захисту. З іншого — кількість звернень проти України є дуже великою.

Разом із тим сама Конвенція дозволяє державам тимчасово відступати від окремих зобов'язань у сфері прав людини під час воєнного або надзвичайного стану.

Україна скористалася цим механізмом після початку повномасштабного вторгнення. Було встановлено спеціальний порядок реалізації окремих прав людини під час воєнного стану. Тому всі ці механізми сьогодні відповідають Конституції.

— Чи дозволяє Конституція проводити мітинги під час воєнного стану?

— Мітинги, які сьогодні проходять у Києві, не порушують ні Конституцію, ні чинне законодавство. Як я вже зазначала, військове командування та військові адміністрації самостійно визначають порядок застосування тих чи інших обмежень.

Якщо військове командування не бачить загрози, воно не ухвалює рішення про обмеження відповідного права. Саме тому в Києві проведення мітингів не заборонене. Водночас у Київській області діють інші правила. Це пов'язано з тим, що рішення ухвалює інше військове командування. Водночас не можна говорити про повну заборону мітингів.

Якщо уважно прочитати рішення військового командування Київської області, то можна побачити, що ним визначено саме порядок реалізації цього права.

Наприклад, відповідно до статті 39 Конституції України організатори мирного зібрання повинні завчасно повідомити органи влади про його проведення. У мирний час Конституція говорить лише про повідомлення, але не встановлює конкретних строків. Натомість військове командування визначило чіткий порядок.

Організатори повинні звернутися до військової адміністрації не пізніше ніж за п'ять днів до проведення заходу. Крім того, необхідно отримати дозвіл військової адміністрації. У Конституції такого дозволу не передбачено, але в умовах воєнного стану діє спеціальний порядок. Тому не можна сказати, що громадяни повністю втратили право на проведення мирних зібрань. Воно зберігається, але реалізовується за спеціальною процедурою з урахуванням безпекової ситуації.

— Хто має захищати Конституцію України?

— Насамперед сама Конституція перебуває під контролем українського народу. Ми повинні стежити за тим, щоб Верховна Рада не ухвалювала законів, які суперечать Конституції. Ми повинні контролювати, щоб усі рішення органів державної влади відповідали її положенням. Для мене дуже важливим є розділ XIII Конституції, який визначає порядок внесення змін до Основного Закону.

У ньому чітко прописано, якою кількістю голосів ухвалюються такі рішення. Особливий порядок встановлено для розділів I, III та XIII Конституції. Саме вони визначають загальні засади конституційного ладу, питання виборів і референдумів, а також процедуру внесення змін до Конституції. Будь-які зміни до цих розділів неможливі без всеукраїнського референдуму. Крім того, для внесення змін до Конституції необхідно щонайменше 300 голосів народних депутатів. Саме тому суспільство має уважно стежити за такими процесами.

Водночас існує ще один дуже важливий охоронець Конституції — Конституційний суд України. Саме він перевіряє, чи відповідають закони та інші нормативні акти Конституції.

Якщо виникають сумніви щодо конституційності певного закону, до Конституційного суду можуть звертатися президент України, Верховна Рада, уповноважений Верховної Ради з прав людини, Верховний Суд та інші суб'єкти, визначені Конституцією.

Крім того, з 2016 року громадяни України отримали право звертатися до Конституційного суду з конституційною скаргою. Це дуже важливий механізм захисту прав людини. Він дозволяє оскаржити закон, якщо людина вважає, що він суперечить Конституції та порушує її права.

Є багато цікавих прикладів таких справ. Наприклад, була справа щодо положення Кримінально-виконавчого кодексу, яке забороняло особам, засудженим до довічного позбавлення волі, отримувати короткострокові виїзди навіть у разі тяжкої хвороби або смерті близьких родичів.

Один із засуджених вважав, що така норма порушує статтю 24 Конституції України про рівність громадян перед законом та низку інших конституційних гарантій. Він пройшов усі судові інстанції в Україні, однак суди відмовили йому, оскільки діяла відповідна норма закону.

Після цього він звернувся до Конституційного суду України. У результаті положення статті 111 Кримінально-виконавчого кодексу було визнано неконституційним. Саме так працює механізм конституційної скарги — коли закон суперечить Конституції, Конституційний суд може визнати його неконституційним.